Parkeren is geen kamperen: gemeenten hebben een duidelijk toetsingskader nodig

Intro

Wanneer is een camper gewoon geparkeerd en wanneer is sprake van verboden recreatief nachtverblijf?
Die vraag is belangrijker dan vaak wordt gedacht.

Parkeren is in Nederland geregeld in landelijke verkeersregelgeving, met name het RVV 1990, gebaseerd op de Wegenverkeerswet. Een gemeente kan via de APV regels stellen tegen kamperen of recreatief nachtverblijf buiten kampeerterreinen, maar mag niet zonder duidelijke feiten van gewoon parkeren alsnog kamperen maken.

Toch lijkt dat in de praktijk niet altijd goed te zijn uitgewerkt. Uit een Woo-verzoek aan de gemeente Schouwen-Duiveland blijkt dat bij een controle op recreatief overnachten geen schriftelijke opdracht, briefing, werkinstructie, beoordelingskader of juridisch advies beschikbaar was.

Dat roept de vraag op: hoe kan een burger weten wat verboden is, als zelfs de handhaving niet werkt met duidelijke criteria?

Nieuwsbrieftekst

In veel gemeenten staat in de Algemene Plaatselijke Verordening een bepaling over recreatief nachtverblijf buiten kampeerterreinen. Vaak gaat het om artikel 4:18 APV. Deze bepaling wordt gebruikt bij controles op campers, buscampers, caravans en soms ook personenauto’s waarin mensen zouden overnachten.

Maar de kernvraag is: wanneer is sprake van recreatief nachtverblijf en wanneer is er alleen sprake van parkeren?

Dat onderscheid is juridisch van groot belang. Parkeren is geen gunst van de gemeente, maar een verkeersrechtelijk begrip. Het parkeren van voertuigen wordt in Nederland primair geregeld door landelijke verkeersregelgeving, zoals het RVV 1990. Gemeenten kunnen binnen de grenzen van de wet parkeerregels stellen, bijvoorbeeld via verkeersbesluiten, verkeersborden, betaald parkeren of parkeerverordeningen. Maar de APV is niet bedoeld om het gewone parkeren van een voertuig zonder meer te veranderen in kamperen.

Artikel 4:18 APV gaat niet over parkeren als zodanig. Het artikel ziet op het plaatsen of geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf buiten een daarvoor bestemd kampeerterrein. Dat is iets anders dan het enkele feit dat een camper of buscamper op een toegestane parkeerplaats staat.

Een camper die correct geparkeerd staat, blijft in beginsel een geparkeerd voertuig. Ook het feit dat iemand in dat voertuig eet, rust of slaapt, maakt daarvan niet automatisch verboden recreatief nachtverblijf. Wie onderweg vermoeid raakt, moet veilig kunnen rusten. Wie in een camper reist, gebruikt het voertuig nu eenmaal ook als verblijfsruimte. Dat betekent nog niet dat de openbare weg als camping wordt gebruikt.

Het wordt anders wanneer iemand zich gedraagt alsof de parkeerplaats een kampeerplek is. Denk aan stoelen en tafels buiten zetten, een luifel uitdraaien, poten uitdraaien, buiten koken, afval achterlaten, water lozen, overmatig geluid maken of de omgeving gebruiken als verlengstuk van het voertuig. Dan gaat het niet meer alleen om parkeren, maar om kampeergedrag.

Een helder voorbeeld komt uit Spanje. Daar wordt vaak onderscheid gemaakt tussen aparcar en acampar.

Aparcar betekent parkeren. Daarbij mag iemand in het voertuig eten en slapen, zolang het voertuig gewoon als geparkeerd voertuig wordt gebruikt. Ook het openen van een dakluik kan daaronder vallen, zolang men binnen de omtrek van het voertuig blijft. Uiteraard geldt dit alleen als parkeren op die plek is toegestaan en niet in gebieden waar bijzondere regels gelden, zoals natuurgebieden.

Acampar betekent kamperen. Daarvan is sprake wanneer iemand campinggedrag vertoont: stoelen en tafels buiten zetten, een luifel openen, naar buiten openslaande ramen gebruiken, poten uitdraaien, water of andere vloeistoffen laten weglopen, overmatig geluid maken of de openbare ruimte gebruiken alsof het een campingplaats is.

Dat onderscheid is ook voor Nederland leerzaam. Niet omdat de Spaanse regels hier rechtstreeks gelden, maar omdat zij helder maken waar het om gaat: een voertuig gebruiken als geparkeerd voertuig is iets anders dan de openbare ruimte gebruiken als camping.

Juist daarom is een duidelijk toetsingskader noodzakelijk. Handhavers moeten weten waarop zij letten. Burgers moeten kunnen begrijpen waarom zij worden aangesproken. En een gemeente moet achteraf kunnen uitleggen op basis van welke feiten een waarschuwing of bekeuring is gegeven.

Dat toetsingskader volgt niet vanzelf uit de VNG-modelbepaling. De toelichting bij artikel 4:18 APV is zeer beperkt. Feitelijk wordt vooral verwezen naar de algemene toelichting bij de afdeling over kamperen buiten kampeerterreinen. Die algemene toelichting gaat vooral over de achtergrond van de regeling na het vervallen van de Wet op de Openluchtrecreatie per 1 januari 2008. De toelichting maakt duidelijk waarom gemeenten een bepaling over kamperen buiten kampeerterreinen in de APV kunnen opnemen, maar geeft geen concreet beoordelingskader voor de dagelijkse handhaving.

Met andere woorden: de VNG-modelbepaling geeft gemeenten wel een juridische basis om recreatief nachtverblijf buiten kampeerterreinen te reguleren, maar geeft geen duidelijke criteria voor de vraag wanneer parkeren overgaat in verboden recreatief nachtverblijf.

Daarmee ligt de verantwoordelijkheid bij gemeenten zelf. Als een gemeente artikel 4:18 APV wil handhaven, moet zij ook duidelijk maken hoe zij dat doet. Zonder lokaal toetsingskader ontstaat het risico dat de ene handhaver een geparkeerde camper ziet, terwijl een andere handhaver dezelfde situatie aanmerkt als verboden recreatief nachtverblijf.

Uit een Woo-verzoek aan de gemeente Schouwen-Duiveland blijkt dat dit in de praktijk niet altijd goed is geregeld. De gemeente gaf aan dat er voorafgaand aan een controleactie geen schriftelijke opdracht, briefing of operationele instructie was. Ook waren er geen werkinstructies, beoordelingskaders of interne richtlijnen voor boa’s over de toepassing van artikel 4:18 APV. Interne juridische adviezen of memo’s over de uitleg van deze bepaling waren er evenmin.

Dat is opmerkelijk. Want als een gemeente controleert op een bepaling die voor burgers directe gevolgen kan hebben, mag worden verwacht dat vooraf helder is wat precies wordt gecontroleerd. Zeker bij campers, buscampers en andere voertuigen is het onderscheid tussen parkeren, rusten, slapen en recreatief nachtverblijf niet altijd eenvoudig.

Daar komt bij dat gemeenten onderling sterk verschillen. Wat in de ene gemeente wordt toegestaan, kan in een andere gemeente leiden tot een waarschuwing of boete. Voor inwoners, bezoekers en camperaars ontstaat daardoor een onoverzichtelijke situatie.

Gemeenten hebben natuurlijk een taak om overlast, vervuiling en ongewenst kamperen tegen te gaan. Niemand hoeft te accepteren dat parkeerplaatsen veranderen in illegale campings. Maar handhaving moet wel zorgvuldig, controleerbaar en rechtszeker zijn.

De APV mag niet worden gebruikt om van gewoon parkeren alsnog kamperen te maken. Als een voertuig volgens de verkeersregels geparkeerd staat, moet de gemeente concreet kunnen aantonen waarom desondanks sprake is van recreatief nachtverblijf. Daarvoor zijn feiten nodig, geen aannames.

Onze oproep aan gemeenten is daarom eenvoudig:

1. leg vast wanneer volgens de gemeente sprake is van recreatief nachtverblijf;
2. maak duidelijk welke feiten handhavers moeten vaststellen;
3. voorkom dat alleen de aanwezigheid van een camper als bewijs wordt gezien;
4. maak onderscheid tussen normaal parkeren en campinggedrag;
5. respecteer dat parkeren primair onder landelijke verkeersregelgeving valt;
6. zorg voor een openbaar en begrijpelijk toetsingskader;
7. stem regels waar mogelijk regionaal of landelijk beter op elkaar af.

Een burger moet vooraf kunnen weten waar hij aan toe is. En een handhaver moet niet op gevoel, gewoonte of plaatselijke interpretatie hoeven optreden.

Artikel 4:18 APV mag geen willekeurartikel worden. Als gemeenten willen handhaven, moeten zij ook kunnen uitleggen waarop die handhaving is gebaseerd.

Korte afsluitende oproep

Heeft u ervaring met waarschuwingen of boetes voor overnachten in een camper, buscamper of auto? Dan horen wij dat graag. Vooral situaties waarin niet duidelijk was op basis van welke feiten de gemeente concludeerde dat sprake was van recreatief nachtverblijf, zijn voor ons van belang.