APV Gemeenten
Op 25 augustus 2022 stelden wij een aantal vragen over artikel 5:6 van de moldel APV bij de Nederlandse gemeenten. U vindt onze correspondentie op deze pagina.
Eerder schreven wij de gemeenten aan.
Ik heb de gemeenten onderstaande brief geschreven. Ik heb de brief ondertussen enkele keren bijgesteld n.a.v. nieuwe inzichten.
College van Burgemeester en Wethouders,
Leden Gemeenteraad
Kloetinge, datum.
Onderwerp: APV.
Geacht college, geachte raadsleden,
Ik ben een enthousiast camper-toerist en kom graag in onze mooie Nederlandse gemeenten. Ik ben met mijn camper zowel in de zomer als in de winter op pad. Veel campings zijn alleen in de zomer geopend. De aard van het camperen brengt met zich mee dat je niet reserveert. Immers je trekt door een streek of regio en zoekt voor de nacht een plekje. De campings, die in de winter wel open zijn, hebben liever geen campers binnen de poort omdat een camper door zijn gewicht schade kan toebrengen aan de grasmat. Bovendien liggen campings zelden op loopafstand van het centrum.
Uw gemeente heeft in haar Algemene Plaatselijke Verordening (APV) enkele artikelen opgenomen die het overnachten in een kampeerauto verbieden, met uitzondering van kampeerterreinen. Uw gemeente voldoet daarmee niet aan onderstaande Europese bepalingen.
Het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.
Zowel uit jurisprudentie als uit juridische literatuur[2] blijkt dat een kampeerauto kan worden aangemerkt als verblijfplaats en derhalve gezien kan worden als een verblijfplaats zoals bedoeld in artikel 2 bij Protocol 4 van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. (Hoge Raad Nederland 6 november 2007, LJN BA8511 en Gerechtshof Leeuwarden 21 juli 2005, LJN AU1557, Gerechtshof Arnhem LJN: AA1467, Gerechtshof Arnhem, M 98/2235 en de Jong Orde in beweging 2000, p. 149).
Het Gerechtshof Arnhem is van oordeel, dat in de wettelijke bepalingen inzake kampeerauto’s, in het bijzonder de bepalingen inzake de mogelijkheid van verblijf, verzorging en overnachting, naast de vervoersfunctie de woonfunctie van een kampeerauto centraal staat. Kortom: een kampeerauto moet kunnen dienen als een kleine woning. Daarbij is naast de aanwezigheid van enkele permanent aangebrachte essentiële voorzieningen een zekere leefruimte, onder meer in de vorm van de mogelijkheid van rechtop staan voor een volwassen persoon van gemiddelde lengte, vereist. Deze uitleg sluit naar het oordeel van het hof ook aan bij hetgeen in het spraakgebruik onder een kampeerauto wordt verstaan. De bewoner van de kampeerauto voert er zijn privéleven in, zoals ook artikel 8 van het EVRM aangeeft. Daarnaast dienen de op te leggen beperkingen aan de vrijheid om hier gebruik van te maken steeds afgewogen te worden aan de begrippen ‘proportionaliteit’en ‘subsidiariteit’
De vrije keuze van verblijfplaats wordt gewaarborgd door artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( EVRM ) en door artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten ( IVBPR ).
Zoals gezegd is bij de vrije keuze van een verblijfplaats sprake van een grondrecht. In deze verdragen wordt toegestaan dat dit grondrecht ten aanzien van de verblijfplaats aan bepaalde beperkingen kan worden gebonden. De verdragstekst ( art. 2 lid 3 Vierde Protocol EVRM ) daarover luidt als volgt: De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De beperkingen die uw gemeente aan kampeerautobezitters oplegt gaan veel verder dan het verdrag aangeeft.
Een camper wordt dus aangemerkt als een verblijfplaats – zoals in protocol 4 van het EVRM en artikel 12 van het IVBPR bedoeld. Dan geldt in principe dat – als je wettig in een land verblijft – je, met de camper, vrij bent om een verblijfplaats te kiezen. Wel hebben overheden op grond van de beperkingsgronden zoals hierboven genoemd ( veiligheid, openbare orde enz. ) de mogelijkheid om deze vrije keuze van verblijfplaats aan nadere regels te onderwerpen. Deze beperkingen moeten bij “de wet” ( daaronder vallen ook de gemeentelijke verordeningen ) zijn voorzien zo stellen het Vierde protocol EVRM in art. 2 lid 3 en IVBPR in art. 12.
De VNG geeft in een reactie aan mij (https://camperpunt.nl/reacties-en-opmerkingen/) eveneens aan dat een camper een verblijfplaats is in die zin dat de overheid daar niet zomaar kan binnenvallen. Het begrip gaat echter veel verder, ook de genoemde bepalingen van het EVRM hier onder. Er wordt in het kader van artikel 138 Sr van uitgegaan dat een kampeerauto valt onder het begrip woning. Het EVRM kent het begrip ‘home’ dat veel verder strekt dan het begrip ‘woning’. Hetgeen de VNG aangeeft betreft het huisrecht, waar ook de kampeerauto (het woongedeelte) onder valt. Volgens de HR (NJ 1994, 425) is een kampeerauto een woning in het kader van artikel 138 SR, maar volgens Strafvordering voor de Hulpofficier (2009, blz 231) is een caravan/kampeerauto een (tijdelijke) woning en moet dan ook worden begrepen onder het begrip ‘woning’. Daarnaast is het begrip ‘home’ uit het EVRM ruimer dan het begrip woning. Onder al deze begrippen ‘home’ ‘woning’ en ‘verblijfplaats’ valt ook een kampeerauto. Dat een woning geen verblijfplaats is, zoals in het betreffende artikel is APV artikel is aangegeven, is dan ook juridisch onjuist gelet op de begrippen ‘woning’ en ‘home’.
Op grond van de verdragsteksten kunnen gemeenten de vrije keuze van een verblijfplaats met een camper op genoemde gronden wel beperken maar niet volledig verbieden in de publieke ruimte. Beperkingen kunnen worden opgelegd na afweging van de in de Verdragstekst opgenomen gronden. Van de overheid mag in de besluitvorming dan ook een motivering van
Verzoek.
Ik verzoek u dan ook te besluiten de betreffende APV bepalingen in overeenstemming met de wettelijke bepalingen brengen.
Uw reactie zie ik graag op korte termijn tegemoet.
Tenslotte stel ik behandeling via e-mail op prijs omdat ik regelmatig in het buitenland onderweg ben.
Met vriendelijke groet,
[1] Hoge Raad 6 november 2007, LJN BA8511 en Gerechtshof Leeuwarden 21 juli 2005, LJN AU1557
[2] de Jong Orde in beweging 2000, p. 149 en Strafvordering voor de Hulpofficier (2009, blz 231)
Brief juli/augustus
College van Burgemeester en Wethouders,
Kloetinge, 26 juli 2013.
Onderwerp: APV.
Geacht college,
Uw gemeente heeft in haar Algemene Plaatselijke Verordening (APV) de artikelen 4:17 tot en met 4:19 opgenomen, naar voorbeeld van de modelverordening van Nederlandse Gemeenten. Uw gemeente heeft, voor zover mij bekend, geen plaatsen aangewezen waar het verbod om te overnachten met een kampeerauto niet geldt. Uw gemeente voldoet daarmee niet aan onderstaande bepalingen.
Het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.
Uit jurisprudentie als uit juridische literatuur blijkt voldoende dat een kampeerauto kan worden aangemerkt als verblijfplaats en derhalve gezien kan worden als een verblijfplaats zoals bedoeld in artikel 2 bij Protocol 4 van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. (Hoge Raad Nederland 6 november 2007, LJN BA8511 en Gerechtshof Leeuwarden 21 juli 2005, LJN AU1557, Gerechtshof Arnhem LJN: AA1467, Gerechtshof Arnhem, M 98/2235 en de Jong Orde in beweging 2000, p. 149). Het Gerechtshof Arnhem is van oordeel, dat in de wettelijke bepalingen inzake kampeerauto’s, in het bijzonder de bepalingen inzake de mogelijkheid van verblijf, verzorging en overnachting, naast de vervoersfunctie de woonfunctie van een kampeerauto centraal staat. Kortom: een kampeerauto moet kunnen dienen als een kleine woning. Daarbij is naast de aanwezigheid van enkele permanent aangebrachte essentiële voorzieningen een zekere leefruimte, onder meer in de vorm van de mogelijkheid van rechtopstaan voor een volwassen persoon van gemiddelde lengte, vereist. Deze uitleg sluit naar het oordeel van het hof ook aan bij hetgeen in het spraakgebruik onder een kampeerauto wordt verstaan. Ook veel Nederlandse gemeenten spreken in hun APV over ‘recreatief nachtverblijf’
De vrije keuze van verblijfplaats wordt gewaarborgd door artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( EVRM ) en door artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten ( IVBPR ).
Zoals gezegd is bij de vrije keuze van een verblijfplaats sprake van een Grondrecht, net zoals bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging. In deze verdragen wordt toegestaan dat dit grondrecht ten aanzien van de verblijfplaats aan bepaalde beperkingen kan worden gebonden. De verdragstekst ( art. 2 lid 3 Vierde Protocol EVRM ) daarover luidt als volgt: De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De beperkingen die uw gemeente aan kampeerautobezitters oplegt gaat veel verder dan hetgeen de Verdrag tekst aangeeft.
Een camper wordt dus aangemerkt als een verblijfplaats – zoals in het Protocol4 van het EVRM en artikel 12 van het IVBPR bedoeld. Dan geldt in principe dat – als je wettig in een land verblijft – je, met de camper, vrij bent om een verblijfplaats te kiezen. Wel hebben overheden op grond van de beperkingsclausuleringen zoals hierboven genoemd ( veiligheid, openbare orde enz. ) de mogelijkheid om deze vrije keuze van verblijfplaats aan nadere regels te onderwerpen. Deze beperkingen moeten bij “de wet” ( daaronder vallen ook de gemeentelijke verordeningen ) zijn voorzien zo stellen het Vierde protocol EVRM in art. 2 lid 3 en IVBPR in art. 12.
De VNG geeft in een reactie naar een gemeente eveneens aan dat een camper een verblijfplaats is in die zin dat de overheid daar niet zomaar kan binnenvallen. Naar mijn mening gaat het begrip echter veel verder en vallen ook de genoemde bepalingen van het EVRM hier onder. Er wordt in het kader van artikel 138 Sr van uitgegaan dat een kampeerauto valt onder het begrip woning. Het EVRM kent het begrip ‘home’ dat veel verder strekt dan het begrip ‘woning’. Hetgeen de VNG aangeeft betreft het huisrecht, waar ook de kampeerauto (het woongedeelte) onder valt. Volgens de HR (NJ 1994, 425) een woning in het kader van artikel 138 SR, maar volgens Strafvordering voor de Hulpofficier (2009, blz 231) is een caravan/kampeerauto een (tijdelijke) woning en moet dan ook worden begrepen onder het begrip ‘woning’. Daarnaast is het begrip ‘home’ uit het EVRM ruimer dan het begrip woning. Onder al deze begrippen ‘home’woning’en ‘verblijfplaats’ valt ook een kampeerauto. Dat een woning geen verblijfplaats is, zoals in het betreffende artikel is APV artikel is aangegeven, is dan ook juridisch onjuist gelet op de begrippen ‘woning’ en ‘home’.
De model APV van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, die heel veel gemeenten vaststellen beperken de keuze van de vrije verblijfplaats voor mensen die gebruik maken van een camper. Uw gemeente heeft het overnachten volledig verboden en geen camperplaatsen aangewezen.
Op grond van de verdragsteksten kunnen gemeenten de vrije keuze van een verblijfplaats met een camper op genoemde gronden wel beperken maar niet volledig verbieden. Beperkingen kunnen worden opgelegd na afweging van de in de Verdragstekst opgenomen gronden. Van de overheid mag in de besluitvorming dan ook een motivering van de beperkingen gevraagd worden. De te maken afwegingen zijn overigens op hoofdlijnen vrijwel gelijkluidend aan die van art. 4:19 van uw plaatselijke verordening. Dat deze beperkingen en de vereiste belangenafwegingen inhouden dat mensen in een kampeerauto’s alleen op campings mogen overnachten is niet juist, men rekt dan de bepalingen en de in het geding zijnde belangen wel heel erg ver op. Ik denk ook dat de VNG in haar modelverordening daarom de mogelijkheid heeft opgenomen om camperplaatsen aan te wijzen. Ook de gronden om ontheffingen te weigeren geven een goede belangenafweging aan.
Recuperatief overnachten.
Wanneer een kampeerautobezitter overnacht omdat het niet verantwoord was verder te rijden, valt dit in de categorie recuperatief overnachten, zoals ook vrachtwagenchauffeurs doen en mensen, die door oververmoeidheid of drankgebruik niet op verantwoorde wijze kunnen deelnemen aan het verkeer. Recuperatief overnachten verschilt fundamenteel van recreatief overnachten. Het anders dan recreatief overnachten is niet strafbaar gesteld en derhalve toegestaan, zodat er geen sprake is van het overtreden van het betreffende artikel van de APV.
Noodzaak/belangenafweging
Tenslotte kunnen gemeente nooit met succes een volledig verbod kan afkondigen, uitgaande van het beginsel dat dit in een democratische samenleving niet vereist is om redenen van volksgezondheid en/of veiligheid. Ook uit de toelichting op de model-APV (voor vrijwel iedere gemeente de basis van de APV) blijkt dat de overheid in dergelijke gevallen wel een alternatief moet bieden. Het is bijna zo sterk als met woonschepen: als een gemeente openbaar water heeft, MOET men tenminste een ligplaats voor een woonboot hebben. Het nemen van een besluit is te allen tijde een kwestie van belangenafweging.
Verzoek.
Ik verzoek u dan ook te besluiten de betreffende APV bepalingen in overeenstemming met de het EVRM te brengen. Het aanwijzen van voldoende camperplaatsen is natuurlijk een goede optie om aan de bepalingen van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens te voldoen. U doet ook uw gemeentelijke middenstand hier een plezier mee, zie http://www.campervisie.eu/178-2/
Op grond van de Wet openbaarheid van Bestuur zie ik graag de motivering waarop u tot een algeheel verbod bent gekomen graag tegenoet.
Uw besluit zie ik graag op korte termijn tegemoet.
Tenslotte stel ik behandeling via e-mail op prijs omdat ik regelmatig in het buitenland onderweg ben.
Met vriendelijke groet,
M. Slingenberg.
De opmerkingen en reacties heb ik in een overzichtje gezet. Ondertussen is één en ander ook aanhangig gemaakt bij de tweede kamer, middels de 50plus partij.
Zie ook:
